Système législatif chinois : vers un Etat de Droit ? (2/2)

28 octobre 2005

Contenu de la 1ère partie :

Référentiel traditionnel et évolutions au cours du siècle dernier

(seconde partie)

Traditionnellement influencée par un confucianisme prônant le gouvernement par les hommes et méfiant à l’égard de la loi en tant que norme suprême pourtant défendue par les légalistes, la Chine est restée pendant des siècles dépourvue de tout véritable système législatif. Le premier ne verra le jour qu’avec la création de la République Populaire de Chine en 1949, qui, au gré des soubresauts de l’histoire de la Chine, restera inabouti jusqu’à l’ère des réformes sous Deng Xiaoping pendant les années 80 puis 90.
Quelles sont aujourd’hui les caractéristiques de ce système législatif et quelles en sont les insuffisances ?


Caractéristiques et insuffisances du système législatif chinois

Conception et élaboration du droit chinois

Au 20e siècle, la Chine fut traversée par le courant de pensée communiste de manière très forte. Rien d’étonnant donc à ce que les théories marxistes influencent la conception du droit chinois.

Par ailleurs, les juristes chinois ont toujours montré une grande curiosité pour les droits étrangers. Une démarche déjà ancienne : au 19e siècle les influences européennes, surtout françaises et allemandes, ont gagné la Chine par l’intermédiaire du droit japonais. Aujourd’hui le droit international et la Common Law enrichissent aussi le droit chinois.
Depuis Deng Xiaoping, la Chine tente de rattraper son retard vis-à-vis des états occidentaux dans l’élaboration d’un système législatif pérenne. Dans sa précipitation, elle s’appuie donc sur les exemples de chacun de ces états, empruntant tel principe de l’un, tel principe  de l’autre au risque de rendre son droit confus.
On trouve ainsi en Chine des mécanismes tantôt inspirés du droit civil (Droit très codifié, héritage de l’Emprire Romain, esssentiellement promu par les états européens, reposant essentiellement sur les textes et leur interprétation), tantôt du droit commun (droit reposant sur l’étude de la jurisprudence, de différents cas, où ce sont les juges qui ont le plus de pouvoir, essentiellement promu par les états de l’ancien Empire Britannique du Commonwealth). Une dualité qui n’est pas sans rappeler l’opposition traditionnelle entre légalisme et confucianisme en Chine.
Aujourd’hui le droit civil serait la forme la plus répandue, mais les différences entre les deux modes ont tendances à devenir plus floues.

Pouvoirs et leurs organes

Alors que la séparation des pouvoirs (exécutif, législatif, judiciaire) est un principe reconnu comme fondamental par l’ensemble des états occidentaux pour ne parler que de ceux-ci, la Chine reste un pays qui ne pratique pas de véritable séparation des pouvoirs entre ses instances politiques.
En particulier, les pouvoirs législatif (qui crée les lois) et exécutif (qui implémente les lois) sont encore relativement unifiés.

Pour ce qui est des institutions légales, voici comment elles sont hiérarchisées d’après la constitution de la République Populaire de Chine (RPC)

Organisation des instances du pouvoir d'après la constitution

Le pouvoir législatif, représenté par l’Assemblée Nationale Populaire, semble dominant par rapport au pouvoir exécutif, représenté par le Conseil d’Etat, et au pouvoir judiciaire, représenté par la Cour Populaire Suprême.

En réalité, l’APN se constitue de 3000 représentants (pour 1,3 milliard d’habitants, rappelons-le), qui se réunissent en séances pleinières de 2 semaines, une fois pas an. Cette assemblée dispose donc finalement d’un faible pouvoir, de même que la Cour Suprême Populaire, comparé au Conseil d’Etat.
Plus que cela, l’organe qui réellement détient le pouvoir en Chine, ce n’est pas tant le Conseil d’Etat, mais plutôt le Parti, le Parti Communiste de Chine (PCC), puisqu’en fait, le moindre organe de l’Etat, quel que soit sa fonction, a à sa tête une entité du Parti pour le diriger. Voilà qui modifie un peu la hiérarchie théorique prévue par la constitution, vers une version plus en conformité avec la réalite :

Organisation des pouvoirs en réalité

En effet, la réforme juridique entreprise par Deng Xiaoping s’est effectuée sous le contrôle total et sous la domination du PCC sur l’ensemble du processus législatif tant au niveau national qu’au niveau local. Elle n’était possible dans la mesure où elle ne remettait pas en cause le parti communiste et était uniquement destinée à l’intérêt du développement du pays, sans envisager à aucun moment une réforme politique jugée par trop déstabilisante.
Ainsi dans la pratique, c’est bien l’organe exécutif qui à la fois fait les lois et les fait appliquer, ce qui est bien évidemment contraire au système ordinaire.

Insuffisances du système législatif

La jeunesse du système législatif chinois, la précipitation avec laquelle il est mis en place, ses influences nombreuses, mais aussi les caractéristiques de taille et de population du pays expliquent aujourd’hui un certain nombre de problèmes latents.

Prenons par exemple “la méthode de l’expérimentation“, phénomène spécifique à la Chine.
La taille du pays et l’inexpérience dans certains domaines du droit rendent l’application du droit délicate dans la pratique. C’est pourquoi le gouvernement chinois utilise la méthode de l’expérimentation, dans le cadre de cette société en transition, qui consiste à mettre en place une loi à titre expérimental en l’appliquant uniquement localement. En effet, dans un domaine nouveau, l’APN, parlement chinois au niveau national, et son comité permanent peuvent autoriser une législation locale échappant à la législation nationale à fin d’expérimentation. Si cette expérimentation est concluante, cette législation locale peut devenir un texte national. Les lois à caractère expérimental appliquées dans la ville de Canton représenteraient près de 62% de l’ensemble de la production législative nationale !

Dans le même ordre d’idée, on doit faire face à une multitude d’organes pouvant produire des textes à valeur juridique, et ce, aux différents échelons administratifs (de l’APN nationale, aux 3 échelons locaux) sur un plan vertical, comme sur le plan horizontal des organisations recouvrant des domaines différents. Cet enchevêtrement complexe et anarchique d’autorités législatives et administratives rend non seulement l’harmonisation difficile, mais est surtout source de contradictions évidentes, générant un risque notamment pour l’entreprise.

De quoi également laisser considérer la Chine comme un état fédéral plutôt que comme un état unitaire, comme le définirait sa constitution.
Car lorsqu’on se pose la question de la mise en application du droit chinois, on se rend compte qu’au vu de la taille et des diversités régionales de la Chine, l’application uniforme des normes juridiques est difficile. Plusieurs facteurs entrent en jeu, dont  la région concernée, et la volonté politique, nationale ou locale. Comment traiter de la même façon Shanghai dont le développement économique et les influences occidentales ne sont plus à démontrer, et la province Ouigour du Xinjang à l’extrême Nord-Ouest du pays, dont le développement économique en est encore à ses balbutiements.

Ainsi la pyramide de prévalence des textes législatifs est complètement brouillée en Chine. Quand normalement, c’est la constitution d’un état qui se place au-dessus des autres lois (lois du parlement puis lois administratives) qui doivent entrer en conformité avec celle-ci, en Chine on se retrouve avec une constitution prônant des principes beaux sur le papier, mais qui sont loin d’être effectivement appliqués pour toutes les raisons citées ci-dessus, auxquelles il faudrait encore ajouter les problèmes de corruption que les actuels dirigeants ont du mal à résoudre.
Par exemple, la Constitution de la RPC établit la liberté d’expression, d’organisation et d’association. Mais dans la réalité, ces libertés sont bien souvent impossibles à exercées du fait des autorités administratives requérant permis et autorisations en tout genre qui finissent par ne pas aboutir ou tout simplement décourager les plus motivés.

Un système législatif qui semble donc encore incomplet, notamment au regard des sytèmes occidentaux. La production massive de textes de loi perd toute efficacité par le manque d’implémentation effective de la loi, par la confusion qui règne dans leurs principes fondateurs et les contradictions engendrées par ce manque de cohésion, et enfin par cette difficulté à faire percevoir la loi comme l’élément premier, difficile encore de parler d’Etat de Droit…

Pourtant, depuis 2001 avec l’entrée de la Chine à l’OMC, beaucoup se mettent à penser que la Chine va pouvoir devenir cet Etat de Droit qu’elle n’est pas encore.
Qu’en est-il aujourd’hui ? Et après ?

L’OMC et après ? Quelles perspectives pour le système législatif chinois ?


Entrée de la Chine à l’OMC et ses conséquences sur le droit

Le 10 novembre 2001, la Chine adhère à l’OMC après une dizaine d’années de négociation.

Comme nous l’avons vu précédemment, ce n’est pas l’adhésion à l’OMC qui a incité la Chine à refondre son droit. Cependant, contrairement à la réforme volontaire menée sous Deng Xiaoping, la Chine se trouve alors sous la pression internationale et doit tenir des engagements imposés par l’OMC, dont le respect des principes d’application uniforme du droit, de transparence, et de contrôle judiciaire impartial et indépendant des actes administratifs relatifs au droit OMC. Or, l’application de ces trois principes clés devrait contribuer à la mise en place progressive d’un Etat de Droit dans la mesure où ils requièrent des changements d’une ampleur sans précédent sur le plan institutionnel et indirectement dans quasiment tous les domaines du droit.

En effet, à l’époque c’est un des nombreux aspects mis en avant par la machine de propagande utilisée pour convaincre l’opinion chinoise des bienfaits de l’adhésion à l’OMC : l’avènement d’un Etat de Droit issu de l’accélération d’un processus de réformes et d’ouverture lancé il y a alors plus de 20 ans.

WTO - OMC

Certes, la transformation du système juridique chinois n’a jamais été considérée comme aussi importante que les réformes économiques. Mais on n’hésite pas à parler de révolution juridique au vu du travail de codification et d’institutionnalisation accompli, notamment depuis 1992.
Considéré comme utile parce qu’il concourt au maintien d’une stabilité sociale sur laquelle repose la croissance économique, le droit chinois ne se préoccupe de considérations de justice et de respect de la personne humaine que de façon tout à fait secondaire. Pragmatique et utilitariste, le droit chinois s’est avant tout attelé à la définition d’un cadre légal pour les affaires et notamment pour l’investissement étranger. Cette évolution s’est largement faite en référence aux normes et pratiques internationales. Ainsi, comme le souligne Pitman B. Potter, «la majeure partie de l’histoire des réformes légales de la RPC a trait aux difficultés rencontrées pour adapter les normes internationales à l’environnement local».

Ainsi, l’adhésion à l’OMC a engendré des changements progressifs, encore en cours aujourd’hui. C’est d’ailleurs un cas particulier qu’est la Chine, qui s’est vue fixer non pas une unique date butoire pour la mise en place effective de l’ensemble des dispositions conformes à l’OMC, mais une série d’échéances pour une implémentation graduelle des dispositions les plus simples à mettre en place aux plus épineuses.
Car l’OMC sous-entend en particulier une compatibilité essentielle des systèmes politiques et économiques des différents pays membres, avec à terme une mondialisation des systèmes législatifs.
Un travail gigantesque en perspective pour la Chine, quand on sait que les pays occidentaux capitalistes prônant le marché libre à l’origine de l’OMC basent tous leur système législatif sur l’Etat de Droit.
De nombreux changements doivent ainsi être entrepris concernant des sujets que la Chine traitait de manière interne, et qui relèvent désormais du champs d’application de l’OMC, comme c’est le cas pour la propriété intellectuelle, sujet particulièrement sensible ces derniers temps.

Quelles perspectives à moyen terme ? Quels enjeux ?

Le système législatif chinois apparaît donc comme un grand chantier, pour lequel nombe de problèmes restent à solutionner, parmi lesquels :

  • Manque d’indépendance judiciaire
  • Difficultés d’application de la loi, encore trop de corruption et de mépris des lois
  • Interférences et obstructions administratives
  • Manque de transparence
  • Besoin d’outils de législation de meilleure qualité
  • Nécessité d’une éducation, d’une familiarisation des citoyens à la loi
  • Concurrence et contradictions des organisations étatiques

A peine ces problèmes sont-ils mis à jour que déjà d’autres grands projets apparaissent dans tous les domaines, dont le projet de Code Civil pour 2010, des réformes du droit financier, du droit boursier, du droit des assurances, du droit de la concurrence, pour n’en citer que quelques-uns.

Course à l'adhésion à l'OMC

Actutellement les juristes sont relativement optimistes. Il s’agit là d’un travail titanesque dont l’exécution prend beaucoup de temps, mais progressivement les choses pourraient se mettre en place.
Pensez qu’il y a 15 ans, il n’y a avait pas d’avocat en Chine.

Pour Christine KARABOWICZ-RIVET (Karasia), ”La Chine est face à un grand défi : créer son propre modèle juridique pour la transition économique à la chinoise, créer un droit issu d’un régime socialiste asiatique qui doit s’adapter à une économie de marché impliquée au niveau mondial sans remettre en cause son parti communiste, sous la pression de la société chinoise elle-même et sous la pression internationale. Les mesures déjà adoptées par les autorités chinoises permettent d’espérer des progrès alors que de telles avancées auraient été difficiles dans le passé, sans que nous sachions pour autant quelles seront les prochaines orientations de l’actuelle équipe dirigeante.”

L’équipe dirigeante, le Parti, c’est peut-être là que se tiendra l’un des derniers remparts à la qualification sans hésitation de la Chine comme Etat de Droit. Comment se convaincre que la seule adhésion à l’OMC pourrait accomplir cette transformation quand on apprend que les modalités de ratification de cette adhésion par la Chine étaient déjà contraire à sa constitution ?! Une fois encore le Parti a décidé, au-dessus de tout.
Mais remettre en cause le Parti, c’est bousculer des résistances doctrinales et engendrer une déstabilisation sociale sans précédent. Etat de droit socialiste uniquement orienté vers le progrès économique ou Etat de droit ? Peut-être le second découlera du premier, mais déjà avant d’arriver au premier, armons-nous de patience.

Sources additionnelles :

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3 commentaires pour “Système législatif chinois : vers un Etat de Droit ? (2/2)”

  1. Commentaire par XU Zhe :

    hoho~~

  2. Commentaire par noirame :

    Blog intéressant, article très intéressant. Merci ^^

  3. Commentaire par Florent :

    bon papier merci

    c’est vrai que la chine fait monter les enchères sur les 2 systèmes de droit (européen continental et anglo saxon)

    Un rapport du FMI est sorti, critique virulente du droit européen et francais, insinuant que si l’Afrique en est là ou elle est c’est à cause du droit Francais.

    Un ami docteur en droit est parti à Rome pour un an dans le seul but de rédiger un contre-rapport !

    A+
    Florent
    http://florent.blog.com

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